La descentralización municipal en Panamá

septiembre 27, 2015

Francisco Rivas Rivas.
apronad@gmail.com
https://www.facebook.com/apronadpanama/

El 29 de junio de 2009 – en las postrimerías del Gobierno del Presidente Martín Torrijos- se promulgó la Ley 37 “Que descentraliza la Administración Pública”. Durante la Administración del Presidente Ricardo Martinelli la aplicación de esta ley fue suspendida, mediante Ley 37 de 2009; en su Artículo 1 se establece que “Se suspende la vigencia de la Ley 37 de 2009, Que descentraliza la Administración Pública, hasta el 30 de junio de 2014”. De acuerdo con esto, la Ley 37 posee plena vigencia. No obstante, el Presidente Juan Carlos Varela está impulsando una reforma, la cual analizaremos en este artículo.

La Ley 37 contiene disposiciones avanzadas que contribuyen al perfeccionamiento de la democracia panameña, al fortalecer la gestión de los gobiernos locales, en un país caracterizado por la excesiva concentración del poder en el Presidente (calificado como “presidencialismo” por los panameños).

Los objetivos de la Ley 37.
El Artículo 9 establece los siguientes objetivos:

1. Promover un desarrollo local sostenible para mejorar la calidad de vida, reduciendo los niveles de pobreza y marginalidad, en especial entre las mujeres, personas con discapacidad, indígenas y otros grupos vulnerables y de atención prioritaria, garantizando igualdad de oportunidades.
2. Reorganizar y fortalecer las relaciones coordinadas entre el Órgano Ejecutivo y el Gobierno Local desde una perspectiva de colaboración, cooperación y lealtad institucional.
3. Consolidar la unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas y la adecuada relación entre los distintos niveles de Gobierno.
4. Aproximar el Gobierno Local a los ciudadanos fomentando los procesos de participación ciudadana y la información en la acción de gobierno municipal, como base indispensable de un proceso transparente.
5. Promover el desarrollo y la productividad de la economía regional y municipal, basados en su potencialidad, posicionando al Municipio como agente promotor del desarrollo local.
6. Trasladar gradualmente competencias administrativas y fiscales a los municipios.
7. Fortalecer integralmente la capacidad de gestión de la administración local.
8. Impulsar el desarrollo territorial desde el enfoque de sostenibilidad.
9. Promover la gobernabilidad en los Gobiernos Locales.

El financiamiento de los Municipios.
El financiamiento de los Municipios, de acuerdo con la Ley 37, tiene dos fuentes principales:

Recursos del gobierno central.
“El Ministerio de Economía y Finanzas garantizará, mediante transferencia anual, a los municipios considerados semiurbanos y rurales, los recursos económicos necesarios para crear y mantener una estructura básica administrativa, la cual se establece en la presente Ley. Los municipios metropolitanos y urbanos costearán su estructura con sus propios recursos”.

Recursos propios.
El Artículo 112 establece que los municipios tendrán la potestad “… del cobro del impuesto de bienes inmuebles y el de alojamiento ubicado en la circunscripción territorial del distrito”. El Estado, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, realizará inicialmente la gestión de cobro del Impuesto de Bienes Inmuebles y lo transferirá a los municipios, mientras estos preparen y adecuen su catastro para el cobro correspondiente.

El Artículo 113 indica que los municipios tienen “… la potestad de fijar y cobrar tasas sobre la contribución de valorización o revalorización de tierras, ejidos o bienes y inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del distrito”.

El Proyecto de Ley que Reforma la Ley 37.

El Gobierno del Presidente Juan Carlos Varela ha presentado un Proyecto de Ley que reforma la Ley 37 y se justifica en la necesidad de que se introduzcan algunas modificaciones. El Gobierno afirma que estas modificaciones han tomado en cuenta las opiniones de la Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA), la Asociación de Alcaldes de Panamá (ADALPA), la Coordinadora Nacional de Representantes de Corregimiento (CONARE), conjuntamente con el Ministerio de Gobierno y el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Las principales modificaciones son:

  1. La creación de la Secretaría Nacional de Descentralización, en el Ministerio de la Presidencia.

Comentario: si la descentralización tiene como propósito disminuir el “presidencialismo”, ¿por qué se crea una Secretaria Nacional de Descentralización adscrita al Ministerio de la Presidencia?, ¿no debería crearse en cambio una entidad autónoma e independiente, administrada por la Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA), la Asociación de Alcaldes de Panamá (ADALPA), la Coordinadora Nacional de Representantes de Corregimiento (CONARE)?.

  1. Se especifican las fuentes de financiamiento que se trasladarán a los municipios: (a) el Impuesto de Bienes Inmuebles (el cual se dedicaría 90% para inversión y 10% para funcionamiento) y (b) la asignación de los recursos canalizados hasta ahora por el gobierno central (USD 110,000.00 por municipio y corregimiento), los cuales se destinarán 70% para inversión y 30% para funcionamiento.
  1. Se aplica un criterio de distribución “solidaria” del impuesto de bienes Inmuebles, de tal manera que el municipio del Distrito de la Capital y los municipios que tengan una asignación mayor USD 500,000.00 aportarán a la redistribución’ solidaria, para garantizar que todos los municipios reciban, al menos, USD 500,000.00.

Comentario: el aporte estatal a los municipios es insuficiente, considerando que el presupuesto gubernamental para 2016 es de USD 20,106 millones. La suma de USD 500.00 para cada una de los 60 municipios que dependen del financiamiento gubernamental, resulta totalmente insuficiente para cumplir con los objetivos de la ley de descentralización. Lo usual en la mayoría de los países es establecer, en la Constitución, un porcentaje del presupuesto gubernamental que se implementa en forma gradual.

Tampoco tiene justificación recortar el presupuesto del Municipio de la Ciudad Capital (donde se aglomera más el 70% de la población), para distribuirlo a los municipios “pobres”. Esto solo refleja que la descentralización tiene un contenido más declarativo que real.

  1. Se establecen las competencias a cargo de los municipios:

Educación y Salud

  •  Mantenimiento y mejoras de centros educativos.
  • Mantenimiento y mejoras de puestos de salud y sub-centros.

Deporte y Recreación

  • Construcción y mantenimiento de infraestructuras deportivas, recreativas y parques.

Transporte y Movilidad

  •  Construcción y reparación de aceras.
  • Mantenimiento de caminos rurales y mejoras en la señalización vial.

Servicio Público Domiciliario

  • Construcción y mantenimiento de servicios públicos domiciliarios tales como: acueductos rurales, alumbrado público rural, recolección de basura, reciclaje, canalización y dragados de servidumbres pluviales.

Seguridad

  • Infraestructuras para la seguridad ciudadana.

Servicios Sociales

  • Construcción y mantenimiento de los COlF.
  • Infraestructura y apoyo para la mitigación de riesgos y desastres naturales.
  • Construcción de centros de servicios sociales tales como los comedores municipales y comunales, entre otros.

Turismo y Cultura

  • Infraestructura para el turismo local y paisajístico.
  • Construcción y mantenimiento de infraestructuras culturales, artísticas y religiosas.

Desarrollo Económico Social

  • Equipamiento urbano.
  • Mejoras a la infraestructura pública.
  • Embarcaderos fluviales o lacustres.
  • Construcción y mejoras de mercados municipales.
  • Infraestructuras para micro empresas-municipales.

Los diputados: grandes perdedores con la descentralización.

Los 71 diputados de la Asamblea Nacional recibieron durante la administración del expresidente Ricardo Martinelli (2009 – 2o14) cerca de USD 403.5 millones (un promedio de USD 33.6 por año),  en concepto de “partidas circuitales”, según consta en un informe del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). De acuerdo con el documento, los diputados gestionaron estos millonarios fondos a través del Programa de Ayuda Nacional (PAN), Juntas Comunales y Municipios del país. Ese monto se transferirá ahora a los municipios.

Las “partidas circuitales” han sido fuente corrupción y de manipulación política, lo cual ha permitido a muchos diputados elegirse o reelegirse. Es lógico que la ley de descentralización municipal no sea bien vista por algunos de ellos, al perder el control sobre estos recursos económicos.

Obviamente, la oposición a la ley no se ha realizado con criterios “egoístas” sino recurriendo a un discurso populista, alertando a la clase media y pequeños propietarios urbanos y rurales de que los Municipios, al cobrar el impuesto de bienes inmuebles, se apoderará de sus haberes.

En realidad, resulta claro que el establecimiento de impuestos es una potestad de la Asamblea Nacional de Diputados a sugerencia del Poder Ejecutivo: los municipios carecen de tal atribución. Pero los municipios si tienen una gran capacidad para realizar la labor del cobro de los impuestos (compulsión del cobro), con lo cual verían incrementados sus ingresos.  Posiblemente, muchos contribuyentes que hasta ahora han evadido el pago de impuestos, estarían obligados a cumplir con sus obligaciones.

Una alianza inverosímil entre diputados que se rehúsan a perder el control de las “partidas circuitales” y propietarios acostumbrados a evadir el pago de impuestos, se enfrentan hoy a la ley de descentralización.

 

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