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La Ley de Incentivos Forestales de Panamá

agosto 1, 2017

La Asamblea Nacional de Diputados de Panamá, ha iniciado en agosto de 2017, el Segundo Debate del Proyecto de Ley No. 469 “Que Establece un Programa de Incentivos para Recuperar la Cobertura Forestal y Promover la Conservación de los Bosques Naturales del País”.

La propuesta original fue elaborada por el Ministerio de Ambiente (MIAMBIENTE) de Panamá, mediante contrato de consultoría al Ing. Alvaro Quirós R. (Contrato CSP-024-2015) y presentado el 8 de marzo de 2017 a consideración de la Comisión de Población, Ambiente y Desarrollo de la Asamblea Nacional.

LAS ACTIVIDADES CONSIDERADAS POR LA LEY:

  1. Conservación de bosques naturales.
  2. Regeneración natural asistida.
  3. Restauración de bosques naturales.
  4. Sistemas agroforestales.
  5. Manejo forestal sostenible de bosques naturales.
  6. Plantaciones forestales comerciales.
  7. Procesamiento de productos forestales maderables y no maderables.
  8. Viveros.
  9. Investigación, desarrollo e innovación forestal.

LOS BENEFICIOS QUE SE OTORGAN:

Son de dos tipos: exoneraciones tributarias y subsidios (financiamiento no reembolsable).

1. Exoneraciones tributarias.

  • Exoneración del impuesto sobre la renta: Considera a los predios debidamente inscritos en el Registro Forestal, que se inscriban por primera vez, que mantengan o que aumenten la superficie reforestada, con relación a las utilidades netas producto del aprovechamiento, comprobado el cumplimiento del Plan de Manejo.
  • Exoneración de impuesto de inmuebles y de transferencia de bienes inmuebles: Considera a los predios dedicados exclusivamente a plantaciones forestales comerciales maderables y no maderables, conservación y/o restauración de bosques naturales en más del setenta y cinco por ciento (75%) de su superficie apta. Su aplicación será a partir de la compra de la finca, siempre y cuando tenga Plan de Manejo Forestal o Plan de Finca aprobado dentro del primer año de compra.
  • Exoneración del impuesto de introducción: Considera la introducción al país de maquinaria y equipos necesarios para el uso exclusivo de las actividades contempladas en esta Ley, de acuerdo a lo previsto en el plan de manejo forestal y el procedimiento establecido entre el Ministerio de Ambiente y la Autoridad de Aduanas.

2. Subsidios por medio del “Fondo Reforesta Panamá”.

Aplicarán al Financiamiento Directo No Reembolsable (subsidio) las personas naturales y grupos comunitarios organizados, que sean propietarios, arrendatarios, concesionarios o beneficiarios de títulos constitutivos de dominio de las tierras y presenten proyectos que contengan las actividades antes señaladas.

Para este propósito se constituirá el Fondo Reforesta Panamá, que es un fondo rotatorio con administración y patrimonio mixto, que recibirá aportes del Presupuesto General de la Nación, donaciones, financiamiento público o privado y otras. El mismo se puede constituir en fideicomiso.El aporte inicial del presupuesto será de quince millones de dólares con 00/100 (USD$ 15 000 000.00) y funcionará como un fondo rotatorio, que recibirá desembolsos anuales para complementar el aporte inicial, a medida que se vaya ejecutando.

ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY No. 469 :

El Proyecto de Ley No. 469 se estructura en 7 Capítulos y 31 artículos de la siguiente forma (en el proceso de debate esta estructura podrá modificarse, pero no en lo sustancial):EstructuraLeyIncentivosForestalesRELEVANCIA DEL PROYECTO DE LEY 469 Y ACTORES DIRECTAMENTE INVOLUCRADOS.

1. El Proyecto de Ley 469 atiende un problema estratégico para el desarrollo sostenible de Panamá.

Panamá enfrenta una continua pérdida de cobertura boscosa, desde 1903. Si no se actúa con prontitud, vastas regiones del país iniciarán un proceso de desertificación. Para enfrentar este problema, la actual administración gubernamental impulsa el proyecto Alianza por el Millón de Hectáreas Reforestadas.

De acuerdo con los datos proporcionados por el Ministerio de Ambiente (MIAMBIENTE), entre 2000 al 2012, la tasa de deforestación ascendió a 11,415 hectáreas por año. Se calcula entre 1947 y 2012 Panamá ha perdido 2.1 millones de hectáreas de bosque, lo que equivale a la superficie de las provincias de Panamá y Veraguas juntas, decayendo la cobertura boscosa en 45% (Ver el gráfico).

EvolucionCoberturaBoscosaPanama

La Unidad de Economía Ambiental del Ministerio de Ambiente ha estimado el valor mínimo del bosque natural en USD$.3 180.40 por hectárea. Considerando 2.1 millones de hectáreas de bosques perdidas entre 1947 a 2012, el costo monetario asciende a USD$ 6.7 billones de dólares. De continuar con esta tendencia, para el año 2035, se espera tener bajo cobertura boscosa solamente parte de las áreas protegidas y las comarcas.

Por consiguiente, el Proyecto de Ley atiende un problema de extraordinaria relevancia para el desarrollo sostenible de Panamá.

2. El Proyecto de Ley No. 469 atiende en forma desigual a 3 sectores vinculados a los recursos forestales.

a) Los empresarios del sector bancario y comercial. Comerciantes y banqueros han incursionado históricamente en las actividades de reforestación con el objetivo principal de lograr exoneraciones fiscales. El Proyecto de Ley incluye 3 tipos de exoneración: del impuesto sobre la renta; del impuesto de inmuebles y de transferencia de bienes inmuebles; y exoneración del impuesto de introducción (de maquinaria y equipos necesarios para el uso exclusivo de las actividades). En este último caso, los comerciantes importadores obtienen un beneficio fiscal adicional.

b) Exportadores de madera principalmente a Asia. En los últimos años se han incrementado las exportaciones legales de madera como la teca (Tectona grandis), principalmente hacia India y Vietnam. Se estima que en 2017 se exportarán 5,000 contenedores con madera, con un valor aproximado a USD$ 20 millones.

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Las exportaciones ilegales de madera se han concentrado en el cocobolo, el bálsamo y la caoba nacional, los cuales aglutinan más del 25 % de los bosques panameños. Uno de los principales mercados es China y las exportaciones se han realizado disfrazadas de distinta manera, incluyendo como exportaciones de chatarra reciclable. Con un precio estimado entre USD$ 3.000 y USD$ 4.000 por tonelada, grandes extensiones de bosque han sido taladas ilegalmente en las áreas protegidas que rodean al Lago Bayano y al Canal de Panamá, así como en la región sur de Darién y la Península de Azuero.

En junio de 2015, el Ministerio de Ambiente (MIAMBIENTE) suspendió los permisos temporales para talar en la Provincia de Darién, endureció los controles y promovió la creación de una red para evitar la tala ilegal y el contrabando de madera. Las acciones adoptadas por MIAMBIENTE contribuyeron a reducir de manera significativa la tala ilegal, pero con consecuencias sociales y económicas en toda la cadena de valor: pérdida de ingresos de las comunidades indígenas por la imposibilidad de otorgar permisos de tala, desempleo de los jornaleros, disminución de los ingresos para los propietarios de camiones y, obviamente, pérdidas para los exportadores.

En este contexto, el Proyecto de Ley No. 469 procura compensar las eventuales pérdidas del sector exportador de madera, en cumplimiento de la normativa ambiental. Los 3 instrumentos principales son: financiamiento no reembolsable (subsidio directo) con el Fondo Reforesta Panamá, exoneraciones tributarias incluyendo la exención del pago de impuestos de importación. En teoría, estos subsidios serían suficientes para garantizar la rentabilidad de las exportaciones legales de madera.

c) Las comunidades indígenas (territorios y comarcas indígenas).

Los indígenas han enfrentado históricamente a invasores interesados en utilizar sus territorios para la extracción de madera, cultivos comerciales, la ganadería extensiva y actividades extractivas. Como resultado de estas luchas, territorios y comarcas indígenas son los principales reservorios de los bosques panameños, junto con las áreas protegidas.

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Uno de los mecanismos utilizados por algunas comunidades indígenas para obtener ingresos, fue el otorgamiento de “permisos comunitarios” para que empresarios pudieran realizar extracción de madera. Tales permisos fueron suspendidos temporalmente, y el Proyecto de Ley No. 469 los compensa con el Financiamiento Directo no Reembolsable en la actividad 1 “Conservación de bosques naturales”.

EL DIFICIL EQUILIBRIO ENTRE LA CONSERVACION DE LOS BOSQUES Y LA REFORESTACION.

Existe un debate entre quienes favorecen, como prioridad, la conservación de los bosques y los que apuestan por la reforestación.

Para algunos el esfuerzo principal debe orientarse a detener la deforestación. Gastar grandes recursos tratando de reforestar, es tan absurdo como pretender contrarrestar la mortalidad infantil aumentando la tasa de natalidad. Lo urgente, y mucho más económico, afirman, no es reforestar, sino detener la deforestación. Es decir, prevenir para luego no tener que gastar miles de millones tratando de remediar lo irremediable.

Esta estrategia favorecería a las comunidades indígenas, pues la conservación de sus bosques está asociada a la defensa de sus tierras frente al avance de colonos y empresas invasores; igualmente se vincula a la conservación de la biodiversidad, de su cultura y el desarrollo socioeconómico.

Sin embargo, los principios de conservación y manejo forestal sostenible están ausentes del Proyecto de Ley No. 469.

Por otra parte, las áreas protegidas han demostrado ser una de las estrategias efectivas de conservación de los bosques en Brasil, Chile, Costa Rica e Indonesia. Estos estudios hallaron un impacto positivo de nivel bajo-moderado, ya que las áreas protegidas en esos países son responsables de que la cobertura forestal aumentase entre un 0,08 % y un 0,59 % por año. Pero Panamá es uno de los pocos países en donde se permiten actividades antropogénicas dentro de estas áreas, las cuales han impactado de manera irreversible la cobertura boscosa en el territorio nacional. Habria que reubicar núcleos poblaciones y esto implica costos económicos, sociales y … políticos.

También se ha comprobado  que la puesta en vigor de leyes forestales y la divulgación pública de los delincuentes han ayudado a reducir la perdida forestal anual, mientras que un enfoque de conservación jurisdiccional que proporciona incentivos presupuestarios a gobiernos locales ha aydado a  reducir la tasa de deforestación.

POR ULTIMO: QUIEN MANEJA EL DINERO DEL FONDO REFORESTA PANAMA?

El Articulo 17  del Proyecto de Ley 469 establece:

“El Comité del Fondo Reforesta Panamá estará integrado por 7 miembros permanentes, con sus respectivos suplentes que los reemplazaran en sus faltas temporales o permanentes, los cuales tendrán derecho a voz y voto de la siguiente manera: 1. Un representante del Ministerio de Ambiente, o quien designe, quien lo presidirá. 2. Un representante del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, o quien designe. 3. Dos representante de la Comisión de Población, Ambiente y Desarrollo de la Asamblea Nacional, que serán escogidos entre ellos. 4. Un representante de las Asociaciones de reforestadores. 5. Un representante de Organizaciones civil ambiental. 6. Un representante de Organizaciones Empresarial”.

En lo fundamental, el Fondo será administrado por una estructura política (Gobierno Central, Asamblea Nacional de Diputados), con una presencia marginal del sector privado y la sociedad civil. Considerando una próximo cambio de administración gubernamental (2019), asi como las dudas generalizadas en la sociedad panameña acerca de la transparencia en el accionar de los politicos, el accionar del Fondo tendrá dificultades para recibir la confianza de los beneficiarios potenciales.

Al respecto,  el documento “Pagos por Servicios Ambientales. Marcos Jurídicos e Institucionales” elaborado por la UICN recomienda: “Un marco institucional apropiado para PSA ha de considerar tres aspectos financieros: aumento de los fondos disponibles a través de instituciones especializadas en la recaudación y gestión de fondos; limitación de los costos de transacción institucionales; y aportación de medios financieros suficientes para garantizar el desempeño institucional

Agrega que: “para asegurar transparencia y evitar actos de mala gestión y corrupción, el uso de fondos y bienes públicos debe ser monitoreado y supervisado por una autoridad independiente cuyos derechos y responsabilidades han de estar claramente establecidos en la legislación”. (El documento puede descargarse en formato PDF aquí).

En Costa Rica, por ejemplo, el Programa de Servicios Ambientales cuenta con un Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). Este es un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con personería jurídica instrumental que le permite establecer convenios y hacer negocios a nivel nacional e internacional. Esta entidad es la que se encarga de la administración financiera y de los pagos a los propietarios. La existencia del FONAFIFO ha garantizado al sector empresarial costarricense transparencia, seguridad financiera y monitoreo.

Resumiendo, el Proyecto de Ley 469 intenta encarrilar la actividad de los exportadores de madera, dentro de parámetros legales y ambientales. Se otorga una pequeña compensación económica a las comunidades indígenas que otorgan permisos comunitarios de tala.

 

 

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