Analisis de alternativas al problema de los residuos solidos en Panama


El Ministerio de Salud (MINSA) de Panamá  ha establecido que “como resultado de las encuestas realizadas a los alcaldes y comunidades a nivel nacional”, existe una amplia aceptación a los rellenos sanitarios para darle una solución a la problemática de salud ambiental de las comunidades[1].. A pesar de lo cual, el documento preparado por el MINSA reconoce también que “este tipo de solución genera oposición de la población aledaña al mismo sitio de ubicación del Relleno Sanitario”. Una evidente contradicción que trataremos de explicar en este apartado.

El Ministerio de Salud (MINSA) de Panamá  ha establecido que “como resultado de las encuestas realizadas a los alcaldes y comunidades a nivel nacional”, existe una amplia aceptación a los rellenos sanitarios para darle una solución a la problemática de salud ambiental de las comunidades[1]. A pesar de lo cual, el documento preparado por el MINSA reconoce también que “este tipo de solución genera oposición de la población aledaña al mismo sitio de ubicación del Relleno Sanitario”.

1.  La demanda nacional de rellenos sanitarios.

La situación crítica que enfrenta Panamá en materia de disposición de los residuos sólidos implica que la totalidad de los 78 municipios requiere de soluciones técnicas. Considerando que el Municipio del Distrito Capital de Panamá, con la asistencia técnica de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) procedió a concesionar la ampliación y operación del Relleno Sanitario de Cerro Patacón, la propuesta del MINSA no incluye en su Proyecto a este Municipio, ni al de San Miguelito un usuario de dicho Relleno. Ambos municipios generan cerca del 50% de los residuos sólidos en el ámbito nacional (1,100 ton/día)[2].

Por consiguiente, el Proyecto mencionado atiende la demanda de los restantes 76 municipios con una población aproximada de 2,283,959 habitantes y una generación estimada de 1,500 ton/día.

2.   La oferta institucional.

Tomando en cuenta las características de dispersión geográfica de la demanda, el MINSA ha organizado la oferta en torno a dos tipos de rellenos sanitarios: a)  los de índole “mancomunada” para dar tratamiento a dos o más municipios, de tal manera que se optimicen los recursos financieros disponibles; y b) los rellenos sanitarios individuales. La modalidad de solución que se adopte dependerá de la densidad y ubicación de la población. Para evitar un enfoque “de final del tubo”, de naturaleza exclusivamente cortoplacista, el MINSA considera necesario articular este proyecto “con acciones y programas sostenibles a lo largo del tiempo”.

Las metas de construcción de rellenos sanitarios se detallan a continuación

3. Inversión planificada.

La construcción y equipamiento de 46 rellenos sanitarios, para resolver el problema de la disposición final inadecuada en 76 municipios de Panamá requiere de una inversión de  $USA 18,900,000 para la construcción y 6,060,000.00, para un total de $USA 24,960,000 Los costos unitarios, según tipo de Relleno Sanitario se estiman de la siguiente forma:

De conformidad con esta tabla de costos, el Estado panameño invertiría $USA 4,500,000.00 para construir 3 rellenos sanitarios mecanizados, $USA 8,000,000.00 para construir 8 rellenos semimecanizados y $USA 6,400,000.00 para construir 32 rellenos sanitarios manuales.

La forma en que se propone dar cobertura a la disposición final de los 76 municipios del país se expresa de la siguiente forma (rellenos sanitarios mecanizados y semimecanizados):

El Proyecto preparado por el MINSA contempla también una inversión de $USA 14,780,000 para fortalecer los sistemas de recolección de los municipios considerados, $USA 6,120,000 ($USA 90,000 por unidad) para la compra de 68 compactadores de 16 yardas cúbicas y $USA 3, 960,000.00 ($USA 60,000 por unidad) para la compra de 68 volquetes de 13 yardas cúbicas. A estos equipos deben sumarse pick-ups para supervisión, retroexcavadoras, etc.

Se estima que un camión compactador de 16 yds3 (6.25 ton) puede dar servicio a una población  de +/- 50,000 realizando 4 viajes/día. Esta misma población, bajo los mismos parámetros, requeriría de 2 camiones volquetes de 20 yds3 (3.3 ton). Los compactadores de carga trasera son más apropiados en las áreas de mayor producción de residuos sólidos, y mejores vías de comunicación. Los camiones tipo volquete, generalmente se utilizan en las áreas de población dispersa con baja producción de residuos sólidos y vías de acceso precarias. El proyecto incluye también la contratación de $USA 2,000,000  para la contratación de barredoras, considerando en primer lugar que se trata de un servicio “que tiene un gran sentido social y humano” y la fuerza laboral es integrada por mujeres que provienen de los sectores más pobres.

En total, el Estado panameño considera invertir $USA 48,940,000.00 para avanzar en la solución del manejo inadecuado de los residuos sólidos, con especial énfasis en la clausura de los vertederos a cielo abierto y su sustitución por rellenos sanitarios manuales, semimecanizados y mecanizados. La inversión sería financiada en un 20% con aportes del Presupuesto Nacional y un 80% mediante un Contrato de Préstamo con el BID.

4. Costo – Beneficio del Proyecto.

De acuerdo con el MINSA, el costo – beneficio en el diseño y construcción de los rellenos sanitarios, es el siguiente:

4.1. Beneficios en términos de una mejora de las condiciones de salud.

  • La inversión inicial es de un valor aproximado de $US 47,840,000.00, con una relación costo beneficio de aproximadamente $USA 16.00 por persona, lo que representa un rango excelente, pues en un período de 20 años la inversión per cápita resulta ser menos de  $USA 1 anual.
  • El Programa de Vectores le representa al MINSA $USA 1.25 per cápita en valor actual (2006), debido a los focos de re infestación e infección por la proliferación de criaderos del mosquito aedes aegypti atribuibles al manejo inadecuado de los residuos sólidos.
  • La atención de un enfermo de dengue hemorrágico, una morbilidad asociada a la vulnerabilidad por el manejo inadecuado de los residuos sólidos, puede representar un costo de cerca de $USA 2,130.00 por 10 días de estancia hospitalaria, distribuidos en 3 días intensivos y 7 de hospitalización.
  • En el momento que surja una alternativa a la disposición final que ofrezca mayores ventajas económicas y obviamente sanitarias, se puede realizar un plan de abandono y recuperar parte de la inversión en instalaciones, terrenos y equipos.

4.2. Beneficios en términos de generación de empleos e ingresos.

Distintos indicadores se utilizan para calcular la cantidad de trabajadores en un relleno sanitario: la producción per cápita (ppc), el volumen de los residuos que serán tratados (m3/día), la basura suelta (330/kg/m3), la basura compactada y el material de cobertura. Utilizaremos (adaptándolos) los cálculos de Eva Röben[3], realizados en 2002, para realizar una estimación grosso modo de la generación de empleo con la construcción de 46 rellenos sanitarios.


Los indicadores anteriores nos permiten estimar la siguiente generación de empleo como resultado de la construcción de 46 rellenos sanitarios.

Resulta virtualmente imposible estimar la generación de empleos en las actividades de recolección y transporte de los residuos sólidos y de barrido de vías públicas. Se puede estimar que 68 compactadores de carga trasera de 16yd3 requerirían 204 trabajadores (1 conductor y 2 ayudantes) y 68 volquetes tipo Dyna demandaría 272 trabajadores (1 conductor y 3 ayudantes). A lo que habría el personal administrativo y logístico en cada municipio (dependiendo del tamaño), el cual incluye mecánicos, engrasadores, ayudantes de mecánica,  llanteros, supervisores, administradores y secretarias. Se sobreentiende que parte importante de la nueva flota de vehículos se destinará a la reposición de equipo.

Con la construcción y operación de los rellenos sanitarios se pueden establecer proyectos para aprovechar productivamente parte de los residuos sólidos.

4.3. Eliminación de 46 posibles puntos calientes

La construcción de rellenos sanitarios conduciría a la eliminación de 46 posibles consistente en igual número de vertederos a cielo abierto, identificados por el Inventario Nacional de Dioxinas y Furanos, con una reducción significativa de la liberación de dioxinas y furanos, por la eliminación de las quemas a cielo abierto.

4.4. Los costos sociales.

La construcción de 46 rellenos sanitarios en todo el país, así como la organización de los sistemas de recolección y transporte y barrido de vías públicas, tiene dos potenciales impactos sociales: a) el establecimiento de tasas de aseo en municipios que no cobran por este servicio, el cobro efectivo en donde la tasa es simplemente nominal y, eventualmente, el incremento de la tasa. Un ajuste tarifario destinado a recuperar la inversión y mantener operativos de los sistemas (estudio aún no realizado en el país) tendría un impacto social y político negativo, en una coyuntura de aumento general de precios; y b) la clausura de los vertederos municipales y su sustitución por rellenos sanitarios significa la “expulsión” de los pepenadores de estos sitios y, por lo tanto la profundización de las condiciones de pobreza y exclusión para estos sectores marginales, un eventual incremento de las actividades delictivas y el traslado de las actividades de la “pepena” a las vías públicas, con consecuencias negativas para las condiciones de salubridad y paisaje urbanístico de las ciudades.

4.5. El aumento de la tasa de aseo.

El Proyecto del MINSA plantea dos alternativas para mitigar el impacto sobre la tasa de aseo:

a)  Mediante subsidios estatales a los municipios más pobres.

b)  La transferencia de la administración de los rellenos sanitarios, mediante concesión, a empresas privadas, aunque los “Municipios mantendrían su función de recaudación de la tasa de aseo y sería responsable de los pagos al o los contratistas privados”.

El problema es que en ambos casos no se garantiza la sostenibilidad financiera de los rellenos sanitarios. Los subsidios estatales a los municipios de menores recursos pueden decrecer dependiendo de las condiciones políticas prevalecientes, y las autoridades locales y las comunidades pueden considerar en determinado momento que dichas asignaciones presupuestarias deberían atender otras necesidades conceptuadas como de mayor importancia. Por otra parte, los municipios han demostrado ser pésimos recaudadores por dos razones: debilidades administrativas se expresan en elevadas morosidades en el cobro de tasas y tributos; además, existe la tendencia de los contribuyentes a evadir el pago a los municipios porque no perciben beneficios palpables.

En este contexto, una inversión cercana a los $50 millones podría perderse con facilidad por deficiencias en la operación y mantenimiento de los rellenos sanitarios y de los equipos de recolección y la imposibilidad, en determinado momento, de continuar sufragando los costos por el barrido de vías.

La determinación de la tasa de aseo se ha convertido en un problema de naturaleza sociopolítica en Panamá y requerirá de estudios no solo financieros, sino también culturales e institucionales, para definir un nuevo “pacto” entre las comunidades, las autoridades locales, entidades gubernamentales relacionadas y contratistas privados, en torno a un manejo integral de los residuos sólidos, financieramente sostenible.

4.5 La perdida de (auto) empleos e ingresos de los pepenadores.

El Proyecto del MINSA es omiso en cuanto a la responsabilidad estatal por la perdida de medios de sustento para miles de personas que se dedican en forma directa o indirecta a la recuperación de materiales reciclables en los sitios de disposición final. El esfuerzo por dotar al país de un sistema de manejo adecuado de los residuos sólidos debe correr parejas con un Programa Nacional para la Dignificación del Sector Informal que se dedica a la Recuperación de Materiales Reciclables. De otra manera, se puede crear una crisis social de grandes proporciones.

Existen varias alternativas para reinsertar a los pepenadores a las actividades económicas formales, en el ámbito del manejo de los residuos sólidos y más concretamente el reciclaje:

a)      Hemos mencionado anteriormente que la construcción de rellenos sanitarios, y el establecimiento de sistemas de recolección y transporte de los residuos sólidos y barrido de vías públicas generará nuevos empleos. Los pepenadores pueden tener la primera opción (previos estudios sicosociales y capacitación) para ocupar estas nuevas plazas de trabajo, para las cuales cuentan con inmejorables destrezas y habilidades.

b)      Un modelo que puede servir de referencia es la Cooperativa RECUPERAR, de Colombia. En 1983 el Municipio de Medellín decidió clausurar el vertedero a cielo abierto, en donde 320 familias dependían de la recuperación de materiales para su subsistencia. La decisión de cerrar el vertedero y construir en cambio un moderno relleno sanitario, generó un conflicto entre la administración y las familias, las cuales perderían sus fuentes de ingresos. El 3 de octubre de 1983, en respuesta a dicho conflicto, el gerente de las Empresas Varias, el director del Programa de Microempresas de Antioquía y los habitantes de la zona, decidieron dar inicio a la conformación del Grupo Pre cooperativo Recuperar. Empresas Varias aportó el capital económico inicial para garantizar la operación del grupo durante los primeros cinco años; adicionalmente, celebró un contrato con Microempresas de Antioquía, que se encargaría de asesorar al grupo en el reciclaje de las basuras donadas por la industria, el comercio y el sector institucional de la ciudad.

La Cooperativa Recuperar evolucionó y, sin abandonar las actividades de reciclaje, hoy ofrece Servicios de Mantenimiento Permanente y Servicios Especializados de Aseo, incluyendo  sellado-cristalizado y diamantado de pisos; limpieza de fachadas y acabados; tratamientos de pisos; hidrolavados en accesos y zonas de espacios abiertos al público; aseo y mantenimiento de fuentes de agua,  aseo y limpieza en subestaciones de energía.

La Cooperativa Recuperar ha obtenido numerosos reconocimientos internacionales y constituye una experiencia que puede servir de referencia en Panamá para elaborar alternativas viables de reinserción laboral a los pepenadores[4].


[1] La información fue obtenida de: MINSA, Plan Nacional para el Manejo Integral de los Residuos, Panamá, mayo de 2005, y MINSA, Plan de Negocio para el Manejo de Residuos Sólidos en Panamá, 2005.

[2] No obstante, el Sr. Héctor Carrasquilla, Alcalde del Distrito de San Miguelito, le expresó a este consultor su interés en construir un Relleno Sanitario para uso exclusivo de su municipio.

[3] Eva Röben, Diseño, Construcción, Operación y Cierre de Rellenos Sanitarios Municipales, Ecuador, 2002.

[4] Puede obtenerse más información de Recuperar en la siguiente dirección: http://www.recuperar.com.co

2 comentarios to “Analisis de alternativas al problema de los residuos solidos en Panama”


  1. […] las quebradas, alcantarillas y demás desagües son los objetivos principales que promueve el Municipio de San Miguelito para tener un distrito transformado, prospero y […]

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